Lähmende Wirkung der Rechtsunsicherheit

In der Stadt Zürich werden weniger Wohnungen gebaut, als es möglich wäre. Schuld sind nicht nur Vorschriften und Einsprachen. Politische Forderungen schaffen Hürden und Unsicherheiten, die für Bauherren unabwägbare Risiken bedeuten.

Die Bautätigkeit in der Stadt Zürich hinkt dem Bedarf hinterher. Und dies, obwohl eigentlich Konsens über die nötige Innenentwicklung besteht. Und obwohl zahlreiche Siedlungen aufgrund von Alter, Zustand und Bauzone für einen Ersatz durch höhere Neubauten prädestiniert wären. Warum also wird nicht mehr gebaut?

Bekannt ist, dass die Einsprachenflut, ISOS und Bauvorschriften die Bautätigkeit hemmen. Ein wichtiger Grund, der weniger bekannt ist, sind die administrativen und politischen Unsicherheiten, mit denen – nicht zuletzt institutionelle – Bauherren konfrontiert sind.

 

Gestaltungsplan unter Diktat der Hardliner

Die Zürcher Bau- und Zonenordnung (BZO) kennt das Instrument des sog. Gestaltungsplans. Mit diesem kann für ein bestimmtes, umgrenztes Gebiet von den Regeln der BZO und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden. Typischerweise kommt der Gestaltungsplan für grössere Arealüberbauungen zum Einsatz. So war ein Gestaltungsplan etwa Grundlage für die Überbauung des Bahnhofs Selnau, des Koch Areals oder der ZSC Arena. Auf der Website der Stadt Zürich findet sich eine umfassende Übersicht der bewilligten Gestaltungspläne. Die Liste zählt 98 Objekte.

Heute kommt das Instrument bei privaten Bauträgern jedoch kaum mehr zum Einsatz, wenn Wohnungen gebaut werden sollen. In den letzten 10 Jahren bauten fast ausschliesslich die Stadt Zürich oder Genossenschaften auf Basis eines Gestaltungsplans. Private wandten das Instrument nur noch an, wenn Büros oder spezielle Gebäude wie Stadien errichtet werden sollten.

Das Problem ist: Der Gestaltungsplan muss vom Gemeinderat abgesegnet werden. Dies ist für private Bauherren heute ein Spiessrutenlauf, dem sie sich nicht mehr stellen wollen. Regelmässig wurden aus dem Rat Bedingungen gefordert, die nicht mehr zu erfüllen sind. Immer geht es darum, wie viele gemeinnützige Wohnungen erstellt werden müssten. Würde entsprechend gebaut, wäre keine vertretbare Rendite (ca. 2-4%) mehr zu erzielen.

Illustrativ für die Problematik steht das Projekt Neugasse der SBB. Die SBB wollte 375 Wohnungen an zentraler Lage erstellen, davon zwei Drittel kostengünstig. In Verhandlungen, die 2016 begonnen hatten, war eine Einigung mit der Stadtregierung über das Projekt erzielt worden. Auf dieser Basis wäre das Projekt als Gestaltungsplan eingegeben worden.

Dies war linken Kreisen jedoch nicht genug. Die AL lancierte daher die Initiative «Eine Europaallee genügt – jetzt SBB-Areal Neugasse kaufen.» Diese verlangte, dass die Stadt der SBB das Areal abkauft und darauf 100 Prozent preisgünstige Wohnungen erstellt. Die Initiative wurde im September 2022 an der Urne knapp angenommen.

Vertreter der Initianten gingen davon aus, nun in einer komfortablen Position zu sein. Die SBB würde entweder verkaufen, oder weitere Zugeständnisse machen. Doch sie hatten die Rechnung ohne den Wirt gemacht. Mitte 2023 teilte die SBB mit, das Projekt aufzugeben und das Grundstück für mindestens 20 weitere Jahre für den Bahnbetrieb zu nutzen.

Hinter Projekten wie diesem stehen jahrelange Planungsarbeiten – diese bedeuten Kosten in Millionenhöhe. Das Risiko, diese komplett abschreiben zu müssen, wollen und können auch grosse Baufirmen nicht mehr eingehen.

 

Arealbonus nicht bedürfnisgerecht

Quasi der kleinere Bruder des Gestaltungsplans ist die Arealüberbauung mit sog. Arealbonus. Auch dieses Instrument erlaubt auf einem umgrenzten Gebiet von den Vorgaben der BZO abzuweichen, insbesondere höher zu bauen. Im Gegensatz zum Gestaltungsplan ist die Mehrausnützung jedoch begrenzt. Der Bonus beträgt aktuell eine Mehrausnutzung des Grundstücks um maximal 10 Prozent. Zudem muss ein Areal mindestens 6’000m² gross sein, um diesen Bonus überhaupt beziehen zu können.

Eine Arealüberbauung hat einen grossen Vorteil: Eine Bewilligung durch den Gemeinderat ist nicht nötig, den Entscheid fällt das Amt für Städtebau.

Doch auch hier bestehen Unsicherheiten, die die Attraktivität des Instruments schmälern. So wird fallweise bestimmt, wie gross der Anteil gemeinnütziger Wohnungen sein muss. In der Realität heisst das heute meistens, dass 30 Prozent des Bonus für gemeinnützige Wohnungen reserviert werden muss. Zudem: Es gibt in der Stadt Zürich nur noch sehr wenige Grundstücke, die gross genug sind, damit der Bonus überhaupt bezogen werden kann.

Dies führt dazu, dass fast nur noch nach der sogenannten Regelbauweise gebaut wird, sprich, innerhalb der normalen Leitlinien der BZO. Auch so findet Innenentwicklung statt. Aber eben nicht so schnell, wie es die Nachfrage erfordern würde.

 

Düsterer Ausblick auf BZO-Revision

Dieser Rahmen, der die Bautätigkeit bereits spürbar hemmt, könnte nun zusätzlich eingeschränkt werden. Denn für 2026 ist eine Revision der BZO geplant. Und diese birgt Zündstoff. Seit 2019 können die Gemeinden im Kanton Zürich einen Mindestanteil an preisgünstigem Wohnraum einfordern, wenn die Ausnutzung einer Parzelle durch Um- oder Aufzonungen steigt, also höher und mehr gebaut werden kann.

Bislang wurde in der Stadt Zürich keine entsprechende Vorschrift erlassen. Die erwähnten 30 Prozent des Arealbonus, die aktuell für gemeinnützige Wohnungen reserviert werden müssen, basieren nicht auf geltendem Recht. Sie werden von der Stadt bei entsprechenden Baugesuchen eingefordert, mit Verweis auf die kommende BZO-Revision.

Jetzt läuft das politische Seilziehen darum, wie hoch der Mindestanteil an preisgünstigen Wohnungen inskünftig verbindlich sein soll. Diese Frage ist entscheidend für die Beurteilung, ob sich ein Bauvorhaben rechnet. Der aktuelle Schwebezustand hemmt entsprechende Investitionen im Wohnungsbau. Dies gilt umso mehr, als sich der vorgeschriebene Anteil an gemeinnützigen Wohnungen auf 50 Prozent erhöhen wird, wenn es nach dem Willen der Stadt geht.

Dazu ist anzumerken, dass es durchaus Möglichkeiten gäbe, den Arealbonus so zu regeln, dass deutlich mehr gemeinnützigen Wohnungen gebaut würden, und gleichzeitig Investitionen in den Wohnungsbau attraktiver würden.

Konkret könnte in den Verdichtungsgebieten die erforderliche Grundstücksgrösse von 6’000m² auf 3’000m² bei gleichzeitiger Erhöhung der Mehrausnutzung von heute 10 Prozent auf 30 Prozent reduziert werden. Im Gegenzug könnten Investoren verpflichtet werden, auf 20 Prozent der gesamten Ausnutzung des Grundstücks preisgünstige Wohnungen zu realisieren.

Diese Kombination von Nutzen und Anreiz würde rasch zu mehr, auch preisgünstigen, Wohnungen führen.

 

Investitionsfeindliche Volksabstimmungen in der Pipeline

Zu diesen Unsicherheiten kommt hinzu, dass mehrere Volksabstimmungen anstehen, die die Rolle der Eigentümer erschweren könnten. Allen voran die Wohnschutz-Initiative.

Diese würde Mietzinserhöhungen bei Renovationen und Umnutzungen bewilligungspflichtig machen. Ein neu geschaffenes Gremium würde über die Zulässigkeit einer Mietzinserhöhung entscheiden.

In Basel brachen die Baugesuche nach Annahme einer entsprechenden Regelung schlagartig ein. In Zürich wirft die Initiative ihre Schatten voraus. Die Möglichkeit, dass sie angenommen werden könnte, ist toxisch für Investitionen.

Heute kommen zu den normalen Marktrisiken und den vielen Einsprachen in der Stadt Zürich noch grosse politische Risiken hinzu. Diese haben zu einer Erlahmung der Bautätigkeit geführt. Mit einer Besserung ist erst zu rechnen, wenn die anstehenden Initiativen abgelehnt werden, und die Revision der BZO einen akzeptablen Rahmen schafft.