Mehr Baugesetze auf allen Ebenen

Eine Studie der Raiffeisen belegt detailliert, was bereits spürbar war: Bauen ist zunehmend schwieriger geworden. Der Befund ist alarmierend. So liegt gemäss den Autoren eine strukturelle Angebotsstarre vor. Die Bautätigkeit kann auch auf starke Knappheitssignale aus dem Markt nicht mehr reagieren.

Die Statistik zeigt, dass die Bautätigkeit im Vergleich mit den letzten 20 Jahren aktuell sehr tief ist (vgl. nachfolgende Grafik). Angesichts der guten Marktperspektiven mit langfristig steigenden Mieten, tiefen Leerstandsrisiken und einem anhaltend tiefen Zinsniveau ist dies überraschend.

Raumplanung als Bauverhinderer

Es stellt sich daher die Frage, warum nicht mehr gebaut wird. Den wichtigsten Grund verortet die Studie bei der Raumplanung, sprich bei der ersten Etappe der Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG 1), wonach neues Bauland nur noch sehr restriktiv eingezont werden darf. So zeigen sich nun schmerzhaft die Folgen davon, dass die Baulandreserven eingefroren wurden, ohne dass vorher die rechtlichen Voraussetzungen für die Innenverdichtung geschaffen worden wären. Als Folge davon kommt die Verdichtung nur schleppend voran.

Denn bauen in bestehenden Siedlungsgebieten ist in mehrfacher Hinsicht viel komplexer als auf der grünen Wiese. Vorhandene Bausubstanz, bestehende Nachbarbauten und Quartierstrukturen sind zu berücksichtigen. Die Baustellenlogistik ist schwieriger. Einsprachen sind mehr die Regel als die Ausnahme.

Auch wenn dieser gesetzgeberische Vorgehensfehler der bedeutendste Grund für die erstarrte Bautätigkeit ist, so kann bei weitem nicht alles damit erklärt werden. Denn in den letzten 20 Jahren wurden diverse Regulierungsbereiche laufend ausgeweitet. Neu erstellte Wohngebäude müssen immer grösseren Anforderungen gerecht werden, um überhaupt bewilligt zu werden. So bestehen heute etwa zusätzliche Auflagen in den Bereichen Energie- und Klimaschutz, Lärmschutz, hindernisfreier Zugang, Gewässerschutz, Mobilität oder Denkmal- und Heimatschutz.

Textumfang der Regulierungen nimmt zu

Die Raiffeisen-Studie hat nun quantitativ untersucht, wie stark die Regulierung auf kantonaler und kommunaler Ebene zugenommen hat. Die Untersuchung belegt, dass die Gesetzesmenge, gemessen am Textumfang, bzw. der Anzahl Wörter, in vielen Kantonen über die letzten 20 Jahre deutlich gewachsen ist (vgl. nachfolgende Grafik).

Im Schnitt aller Kantone hat sich der Textumfang der Baugesetze zwischen 2005 und 2015 um 12 Prozent verlängert. Zwischen 2015 und 2025 betrug die Zunahme nochmals 13 Prozent (vgl. nachfolgende Grafik).

Mehr Spezialfälle und Verflechtung mit anderen Rechtsgebieten

Auch in qualitativer Hinsicht ist die Gesetzgebung komplexer geworden. So bestehen vielfältige Quartiere und Zonen, die aus kultureller, wirtschaftlicher oder ökologischer Sicht speziell zu behandeln sind. Für all diese Gebiete bestehen Ausnahmen und Sondervorschriften mit eigenen Definitionen, die in Einklang gebracht werden müssen. Dazu kommen – speziell auf lokaler Ebene – Ziele aus der Sozial-, Umwelt-, Wirtschafts- oder Verkehrspolitik, die man über die kommunalen Bauordnungen zu erreichen versucht.

Die zunehmende Komplexität beschränkt sich jedoch nicht auf die eigentliche Baugesetzgebung. Das Bauwesen ist immer stärker mit einer Vielzahl weiterer Rechtsgebiete verflochten.

Bauherren stehen somit nicht einem klar abgegrenzten Regelwerk gegenüber, sondern einem Sammelsurium zahlreicher, miteinander interagierender Vorschriften aller Ebenen. Abstände, Höhen, Nutzungsweisen und auch technische Ausstattungen von Neubauobjekten werden oft komplett ausserhalb der klassischen Baugesetzgebung mitdefiniert.

Mehr private Normen

Schliesslich gewinnen auch private Normen stetig an Gewicht. Technische Regeln von Fachverbänden wie dem Schweizerischen Ingenieur- und Architektenverein SIA, dem Schweizerischen Verband der Strassen- und Verkehrsfachleute VSS und anderer Organisationen fliessen direkt oder indirekt in die Baugesetzgebung ein. Oft werden solche Regelwerke über Generalklauseln wie «dem Stand der Technik entsprechend» oder «den anerkannten Regeln der Baukunde folgend» für rechtlich bindend erklärt. Analog zu den Gesetzen kennt die Entwicklung hier auch nur eine Richtung:

Mehraufwand in der Planung

Diese mengenmässige und qualitative Zunahme der Regulierung bleibt nicht ohne Folgen. So überlassen private Eigentümer immer öfter professionellen Akteuren das Feld. Der Anteil durch Privatpersonen geplanter Wohnungen hat 2025 mit 16.5 Prozent einen neuen Tiefststand erreicht.

Doch auch den professionellen Bauherren macht die zunehmende Regulierung zu schaffen. Es wird immer anspruchsvoller, ein Vorhaben überhaupt zur Baureife zu bringen. Bereits in frühen Projektphasen müssen zahlreiche planerische, technische, ökologische und gestalterische Aspekte geprüft werden. Dies alles erfordert spezialisierte Gutachten und Vorstudien, was die Planungsphase deutlich verlängert.

Viel längere Bewilligungsverfahren

Parallel dazu nimmt der Prüfaufwand auf Seiten der Bewilligungsbehörden kontinuierlich zu. Die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben erfordert immer mehr Fachkenntnisse und Ressourcen. Dies verlängert die Bearbeitungszeiten und führt zwangsweise vermehrt zu Rückfragen, Ergänzungen oder Projektanpassungen. In der Summe führt der komplizierte regulatorische Rahmen in Kombination mit den Verdichtungsbestrebungen zu spürbar längeren Planungs- und Realisierungszeiträumen.

So brauchte 2017 ein Mehrfamilienhausprojekt mit 11 bis 20 Wohnungen im nationalen Median 162 Tage, um bewilligt zu werden. Bis 2025 hat sich die Dauer zwischen Baueingabe und Erhalt der Bewilligung für entsprechende Projekte auf 280 Tage erhöht. Das entspricht einem Plus von 73 (!) Prozent.

Steigende Kosten statt günstiger Wohnungen

Auch auf der Kostenseite schlägt die zunehmende Regulierung mehrfach negativ zu Buche.

Abklärungen durch Fachspezialisten sind aufwändig. Kapital- und Finanzierungskosten fallen auch während unproduktiver Wartephasen an. Die vielen Variablen erhöhen das Planungsrisiko.  So gehen die Kosten von neuen Wohnungen bereits vor Baubeginn in die Höhe. Hinzu kommt, dass strengere regulatorische und technische Vorgaben zu aufwändigeren Bauweisen führen. Höhere Anforderungen an Energieeffizienz, Schallschutz, Sicherheit, Barrierefreiheit oder Nachhaltigkeit erhöhen die Komplexität sowohl der Planung als auch der Ausführung und schlagen sich unmittelbar in höheren Erstellungskosten nieder.

So sind die durchschnittlichen Erstellungskosten einer Wohnung in Überbauungen mit 11-20 Wohnungen zwischen 2016 und 2025 um 31 Prozent gestiegen. Bei grösseren Projekten mit mehr als 20 Wohnungen betrug der Anstieg sogar 43 Prozent:

Entlastung mit Blick auf die Gesamtsituation dringend nötig

Der Befund der Studie ist in hohem Masse alarmierend. Das Bauen ist so langsam geworden, dass es der Nachfrage stets hinterherhinkt. Es ist so wenig Raum für Bauten vorhanden, dass die Nachfrage gar nicht mehr befriedigt werden kann.  Und das Bauen ist so komplex geworden, dass die Erfüllung der Auflagen und Anforderungen gerade die Erstellung der so oft geforderten günstigen Wohnungen faktisch unmöglich macht.

Das Dilemma ist offensichtlich. Jede einzelne Vorschrift wurde bewusst eingeführt und kann für sich genommen auch sinnvoll sein. Der Entscheid über eine Norm wird jedoch immer nur für sich alleine und ohne Blick auf das Gesamtbild getroffen. Die massiven Auswirkungen auf die Bautätigkeit, die in der Summe entstehen, finden bis jetzt zu wenig Beachtung. Eine Entlastung mit Blick auf die Gesamtsituation ist daher unerlässlich.