Umsetzung des Raumplanungsgesetzes als Problem?

Das Raumplanungsgesetz besagt, dass die bauliche Entwicklung durch Verdichtung von Siedlungsstrukturen zu erfolgen hat, und kein neues Bauland mehr eingezont werden soll. Das Gesetz ist seit 2014 in Kraft. Obwohl die Stossrichtung unbestritten ist, hapert es mit der Verdichtung. Paradoxerweise wird das rechtskonforme Bauen bekämpft.

Die Raumplanung hat eine bewegte Geschichte hinter sich. Spätestens als 1991 der Schlussbericht des Nationalen Forschungsprogramms «Nutzung des Bodens in der Schweiz» erschien, wurde die ausufernde Verbauung der Landschaft zu einem politischen Thema. Schon damals schlugen die Autoren eine Siedlungsentwicklung nach innen vor. Dem Verbrauch von Boden sollte Einhalt geboten werden. Dennoch ging die Zersiedelung noch bis 2010 unverändert weiter. Die eigentliche Wende kam im März 2013, als 62.9 Prozent der Stimmberechtigten die Revision des Raumplanungsgesetzes angenommen haben.

Das revidierte Gesetz verfolgt vier Ziele: Die Zersiedelung stoppen, das Kulturland schützen, überdimensionierte Bauzonen reduzieren und Siedlungen qualitätsvoll nach innen entwickeln. Sprich, das Gesetz verlangt Verdichtung anstatt Einzonung von neuem Bauland. Man spricht in diesem Zusammenhang von der ersten Etappe der Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG1).

Die Regeln des Bundesgesetzes sind jedoch nicht abschliessend. So sind die Kantone explizit angehalten, Richtpläne zu erlassen, in denen die Grundzüge der bundesrechtskonformen Siedlungsentwicklung festgehalten sind. In diesem Rahmen schliesslich müssen die Gemeinden entsprechende Bauordnungen erlassen.

Gemeinden mit Handlungsbedarf

Die Kantone hätten bis Sommer 2019 Zeit gehabt, die Richtpläne festzulegen und vom Bundesrat genehmigen zu lassen. Tatsächlich dauerte es bis 2022, als für den Tessin der letzte Richtplan genehmigt wurde. Auch bei den Gemeinden geht die Anpassung nicht reibungslos voran. Es zeigt sich ein gemischtes Bild.

Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) schrieb dazu:

Interessant ist dabei auch die Aufschlüsselung nach Gemeindetyp:

Mögliche Erklärungen für die grossen Unterschiede sind, dass Anreize und der Druck zur Anpassung in dichteren und urbaneren Gemeinden höher sind – auch wegen der erhöhten Nachfrage nach Wohnraum und des damit verbundenen Investitionsdrucks. Ländliche Gemeinden stehen oft vor der Herausforderung, grössere überdimensionierte Bauzonen rückzonen zu müssen, was wiederum Interessenkonflikte hervorruft und Ressourcen benötigt.

Gemäss einer Zwischenbilanz des ARE haben 173 Gemeinden total 390 Hektaren Bauland zurückgezont. Zudem haben 43 Prozent der Gemeinden einen RPG 1-konformen Nutzungsplan, bei rund einem Drittel sind sie in Überarbeitung oder beim Kanton zur Überprüfung. Die Kantone rechnen damit, dass erst 2030 alle Nutzungspläne angepasst sind – länger als erwartet. Gründe dafür sind mangelnde Ressourcen und die Komplexität, die sich unter anderem bei der Abwägung verschiedener Interessen zeigt.

Kanton Zürich – von Anfang an bundesrechtskonform

Im Kanton Zürich präsentiert sich die Situation anders als in den meisten Kantonen.

Ein wichtiges Element zur Umsetzung von RPG1 sind die sog. «technischen Richtlinien Bauzonen». Diese legen einen Quotienten aus erwarteter Bevölkerungsentwicklung und bestehenden Bauzonen fest. Wenn ein Kanton auf einen Wert von weniger als 100 Prozent kommt, so muss er auszonen, über 100 Prozent darf er theoretisch neues Bauland einzonen. Dieser Schlüssel ist vom Bund verbindlich vorgegeben.

Der Kanton Zürich lag schon bei der Einführung von RPG1 über 100 Prozent, was ihn von vielen anderen Kantonen unterscheidet. Wenn wir die einzelnen Gemeinden anschauen, so zeigt sich ein ähnliches Bild: Es sind nur ganz wenige, ländliche Ortschaften, die über zu grosse Bauzonen verfügen. Die klare Mehrheit liegt im grünen Bereich.

Man muss es deutlich festhalten: Die Ausgangslage für Zürich ist damit punkto Gesetzeskonformität deutlich einfacher als für die meisten anderen Kantone. Verschiedene Fragen, die anfallen, wenn die Bauzonen zu gross sind, stellen sich in Zürich nicht. So entfällt etwa die Notwendigkeit, Bauland auszuzonen, was beträchtliche Kosten nach sich ziehen kann.

Vor diesem Hintergrund beschloss der Kanton Zürich vor rund 15 Jahren, keine Gemeinde zur Auszonung zu zwingen, andererseits jedoch bei der Neueinzonung sehr restriktiv zu sein. Darüber besteht bis heute unverändert politischer Konsens. Konkrete Gesuche für Neueinzonungen, etwa aus Glattfelden und Turbenthal, wurden durch die Baudirektion abgelehnt, was auch gerichtlich bestätigt wurde. Die Gemeinden konnten aus Sicht des Kantons nicht darlegen, dass sie ihre bebaubare Fläche zwingend erweitern müssten.

Ist der Kanton Zürich also auf dem besten Weg, sich im Sinne von RPG1 nach innen zu entwickeln? Die Antwort auf diese Frage erfordert eine differenzierte Betrachtung.

Aktuell verfügt der Kanton über eine Geschossflächenreserve von 78‘000‘000m². Die Zahl errechnet sich aus dem noch freien und eingezonten Bauland und dem zulässigen Bauvolumen gemäss der jeweils geltenden Bau- und Zonenordnung (BZO). Diese Reserve bietet Platz für rund 300‘000 Personen. Trotz der angespannten Lage auf dem Wohnungsmarkt, ist diese Reserve immer noch vorhanden. Die Frage ist, warum?

Verdichtung kommt nur langsam voran

Gemäss Benjamin Meyer vom Amt für Raumentwicklung in der Baudirektion des Kantons Zürich liegt der Grund bei zwei gleich gelagerten Problembereichen.

Das eine Problem ist die bekannte Einsprachenflut. Wird die Überbauung eines Grundstücks geplant, sind Einsprachen – vornehmlich der Nachbarn – mehr die Regel als die Ausnahme. Diese blockieren einen Bau auf Jahre hinaus. Die Gründe gehen fast immer in die gleiche Richtung: Man befürchtet die Veränderung eines Quartiers – mehr Lärm, mehr Verkehr, oder dass der dörfliche Charakter verloren geht.

Damit werden Projekte verzögert oder ganz verhindert, die in der Regel zonenkonform sind und sich im geltenden rechtlichen Rahmen bewegen. Im Resultat wird dadurch das grösste Potential zur Verdichtung nur stark eingeschränkt genutzt. Denn in vielen, auch mittelgrossen Gemeinden, gibt, bzw. gäbe es einen grossen Bestand an Flächen mit mittlerer Dichte. Sprich, etwa 3-geschossigen Mehrfamilienhäusern. Diese könnten im normalen Immobilienzyklus – und vor allem im Rahmen der bestehenden Bauordnungen – um 2-4 Stockwerke höher bebaut werden. Das Potential dieser Flächen übersteigt jenes von Einfamilienhausquartieren deutlich. Sie sind meist zentraler gelegen und die Eigentümerschaft ist weniger verteilt.

Gleich wie Verdichtung durch Bauvorhaben wird oft auch eine Änderung der Bauordnung, sprich Aufzonung, bekämpft. Die Gründe für den Widerstand decken sich fast komplett mit jenen gegen einzelne Bauprojekte. Interessant ist dabei: Eine Befragung ergab, dass die Bewohner in vielen Gemeinden rückblickend das Wachstum ihrer Gemeinde positiv beurteilen. Ein Fortschreiten des Wachstums im genau gleichen Sinne wird jedoch ablehnend gesehen. Und: Je urbaner eine Gemeinde bereits ist, desto grösser ist die Offenheit für weitere Verdichtung.

Nach der Einschätzung von Benjamin Meyer hängt der Erfolg in der Verdichtung sehr stark davon ab, wie gut die Gemeinde die Bewohner abholt. Im Kanton Zürich gibt es aktuell weder den politischen Willen noch ein Rechtsmittel, eine Gemeinde zum Verdichten zu zwingen und Kapazitäten zu erstellen, damit Raum für mehr Personen zu Verfügung gestellt wird. Die Rolle des Kantons ist in erster Linie beratender Natur. Von grosser Bedeutung sind dabei die regionalen Richtpläne. Es werden Gebiete mit höherer und niedrigerer Dichte unterschieden. Verdichtung soll in Gebieten erreicht werden, die nahe an dichteren Quartieren liegen, gut erschlossen und gut mit ÖV erreichbar sind und über Schulen und soziale Infrastruktur verfügen.

Ebenfalls wichtig für die Akzeptanz ist die Qualität der geplanten baulichen Entwicklung. Diesen Aspekt betont auch die Sotomo-Studie «Wohnraum für Zürich und die Schweiz» zu den Potentialen nachhaltiger Innenentwicklung.

Qualität lässt sich jedoch nicht gut über Regulierung erreichen. Gefragt sind vielmehr intensive Begleitung der Gemeinden und Abmachungen, beispielsweise über städtebauliche Verträge der Gemeinden mit Bauherren, die dem Rechnung tragen. Die meisten institutionellen Eigentümer sind sich der Thematik bewusst und planen umsichtig mit relativ hohen Standards. Leider gilt dies nicht für die ganze Branche. Es ist ein offenes Geheimnis, dass Qualität heute kein Kriterium für die Vermietbarkeit ist – die Nachfrage ist so gross, dass fast jede Wohnung vermietbar ist.

Baulandreserven nur beschränkt aussagekräftig

Die Wohnungsknappheit nicht über Verdichtung zu bekämpfen, wird je länger je schwieriger. Denn das noch unbebaute Bauland hat im Kanton Zürich seit Jahren laufend abgenommen, nicht erst seit der Revision des Raumplanungsgesetzes. Aktuell sind es gemäss Raumplanungsbericht 2025 noch 2‘000 Hektaren, gegenüber 27‘000 Hektaren, die bereits überbaut sind.

Die freien Bauflächen liegen jedoch teils an den «falschen» Lagen, sprich peripher oder schlecht erschlossen. RPG1 sieht zwar das Instrument der Baulandmobilisierung vor, das u.a. eine Verschiebung von ungenutztem Bauland von einer Gemeinde zu einer anderen ermöglicht. Faktisch kommt dies im Kanton Zürich jedoch kaum zur Anwendung, es harzt. Der wichtigste Grund ist, dass konkreten Durchführungen beträchtlicher Widerstand erwachsen würde – von beiden involvierten Gemeinden.

Resümee: Wachstum ohne Wachstum

Somit kann festgehalten werden: Die Implementierung von RPG1 auf kantonaler und kommunaler Stufe ist immer noch im Gange, sie dauert länger als erwartet. Die Innenentwicklung gemäss RGP1 ist im Grundsatz nach wie vor weitgehend unbestritten. Vor diesem Hintergrund sind keine Bestrebungen sichtbar, das Gesetz aufzuweichen.

Ein anderes Bild zeigt sich jedoch, sobald es konkret wird. Bauvorhaben und Aufzonungen erfahren breiten Widerstand. Dies führt, unter anderem im Kanton Zürich, dazu, dass nicht so rasch gebaut werden kann, wie es die Nachfrage erfordern würde.

Es zeigt sich, dass nicht die langsame Umsetzung von RGP1 kausal für den Nachfrageüberhang verantwortlich ist. Vielmehr werden rechtskonforme Bauprojekte, Erschliessungen von bestehendem Bauland sowie Aufzonungen bekämpft. Man wünscht sich – pointiert gesagt – Wachstum ohne Wachstum. Um diese Quadratur des Kreises zu schaffen, sind daher hoch qualitative Projekte, die auch einen Mehrwert für die bereits ansässigen Bewohner einer Gemeinde schaffen, unerlässlich. Ebenso unverzichtbar sind Prozesse, die Anwohner bereits frühzeitig involvieren und ins Boot holen. Ein «Showdown» an der Gemeindeversammlung muss vermieden werden.