Weisse Zonen – Zug setzt neuen Massstab

Ähnlich wie im Kanton Zürich übersteigt die Nachfrage auch auf dem Zuger Wohnungsmarkt das Angebot. Um die Situation zu entschärfen, beschreitet der Kanton Zug neue Wege. In «weissen Zonen» soll eine massiv höhere Ausnützung erlaubt werden als normalerweise in der Bauordnung vorgesehen ist. Fürschi Züri hat den Zuger Ansatz daher genauer angeschaut. Die folgenden Ausführungen beruhen auf einem Gespräch mit dem Zuger Baudirektor Florian Weber und René Hutter, Leiter Amt für Raum und Verkehr Kanton Zug.

Hintergrund

Die Zuger Wohnraumknappheit gleicht jener anderer Schweizer Wirtschaftsräume. Einer hohen Zuwanderung steht eine tiefe, sogar leicht rückläufige Bautätigkeit gegenüber. Aktuell werden pro Jahr im Schnitt ca. 400 – 500 Wohnungen erstellt, bei einem Bevölkerungswachstum von rund 1‘200 Personen. Viele der Bauten folgen der Regelbauweise, Gestaltungspläne werden, ähnlich wie in der Stadt Zürich, aufgrund zunehmender, politisch motivierter Forderungen und komplexen, langen Verfahren, kaum mehr genutzt.

Die Standortattraktivität des Kantons Zug beruht auf verschiedenen Faktoren: Eine gute Verkehrslage, die Nähe zu Zürich, eine attraktive Wirtschafts- und Steuerpolitik, schöne Landschaften und soziale Aspekte spielen eine Rolle.

Vor diesem Hintergrund ist es gemäss Regierungsrat Florian Weber für Zugerinnen und Zuger zunehmend schwierig geworden, eine Wohnung zu finden. Daher hat der Regierungsrat unter Federführung der Baudirektion die Wohnpolitische Strategie 2030 erarbeitet. Diese verfolgt die folgenden drei Ziele:

Mehr Wohnungen
Mehr preisgünstige Wohnungen
Mehr Wohnungen für Zugerinnen und Zuger

Zur Umsetzung der Strategie, bzw. zur Erreichung der Ziele, wurde eine Reihe spezifischer Massnahmen definiert:

Eine Revision des Planungs- und Baugesetzes (PGB) (inkl. weisse Zonen)
Eine Stärkung und Vereinfachung des Wohnraumförderungsgesetzes (WFG)
Optimierung der Subjekthilfe im WFG (ein Eigentümer kann ein Haus freiwillig dem WFG unterstellen lassen, dann erhalten die Mieter Wohnzuschüsse; aktuell ca. 5 Prozent aller Mietwohnungen im Kanton)
Stärkung einer aktiven Landpolitik
Förderung der Erstellung von mehr Wohnungen in den EFH-Quartieren mittels einer freiwilligen – vom Kanton mitfinanzierten – externen Beratung

Weisse Zonen – ein experimenteller Ansatz

Die weissen Zonen sollen gemäss Florian Weber die Möglichkeiten der Regelbauweise erweitern und vereinfachen. Konkret sind es temporäre, überlagernde Bauzonen. Das heisst, es werden Perimeter definiert, in denen während einer bestimmten Zeitdauer dichter gebaut werden kann. Beispielsweise können so innert 10 Jahren 1‘000 Wohnungen in verschiedenen Typen von Gebäuden gebaut werden. Sind diese 1’000 Wohnungen bereits nach acht Jahren erstellt, endet die Sondervorschrift, und in dem betreffenden Gebiet gelten wieder nur die «normalen» Vorschriften.

Mit dieser Kombination von Befristung und Limitierung soll erreicht werden, dass entsprechende Projekte zeitnah an die Hand genommen werden.

Speziell daran: Eine weisse Zone gilt nicht zwingend, sondern optional. Sprich, auch innerhalb einer weissen Zone kann nach den normalen Vorschriften gebaut werden, wenn ein Eigentümer dies bevorzugt.

Die Bauweise innerhalb der weissen Zonen ist nur sehr lose geregelt. So gibt das kantonale Recht die maximal zu regelnden Gegenstände vor. Dazu gehören zum Beispiel Höhe und Länge von Gebäuden, der Anteil Grünfläche, die Erschliessung sowie die Anzahl zulässiger Parkplätze.

Zudem muss, quasi als Kompensation für die grosse Mehrausnutzung, ein «Sozialausgleich» erfolgen. Entweder muss eine bestimmte Anzahl Wohnungen, 40 oder 50 Prozent, in Kostenmiete abgegeben werden. Oder, dies ist eine Zuger Eigenart, diese Wohnungen werden dem Wohnraumförderungsgesetz (WFG) unterstellt.

Das Gesetz gibt Eigentümern die Möglichkeit, ein Haus freiwillig dem Gesetz zu unterstellen. In der Konsequenz bezuschusst der Kanton einkommensschwache Mieter, abgestuft nach Schwellenwerten.

Schliesslich müssen Zugerinnen und Zuger bei der Wohnungsvergabe priorisiert werden.

Versuch einer Umsetzung in den kantonalen Planungsinstrumente

Die weissen Zonen existieren bis jetzt, so wie beschrieben, nur als Konzept. Um sie Realität werden zu lassen und entsprechend zu bauen, sind vier Prozessschritte nötig:

Als Erstes muss im kantonalen Richtplan festgelegt werden, wo die Zonen konkret liegen sollen. Angestrebt wird, dass ca. 12-15 Zonen (unterschiedlicher Grösse) vorgesehen werden können. Bei der Bestimmung der Lage der Zonen werden verschiedene Kriterien berücksichtigt: Alter der Gebäude, keine Angrenzung an ISOS-Gebiete oder bedeutende Landschaften, Hangneigung unter 15 Grad, keine Reservegebiete für Arbeitsplätze sowie gute ÖV-Erschliessung.

Der Entwurf des Richtplans wird in die Vernehmlassung bei Gemeinden, Verbänden und Parteien gehen, schliesslich ist eine Genehmigung durch den Kantonsrat nötig.

Zweitens muss das kantonale Planungs- und Baugesetz (PBG) angepasst werden. Die Regelungen sind bis jetzt, wie erwähnt, erst Vorschläge. Auch dazu wird – parallel zum Richtplan – eine Vernehmlassung durchgeführt und ebenso ist ein Beschluss des Kantonsrats nötig. Gegen diesen könnte das Referendum ergriffen werden.

Drittens müssen die Gemeinden die Einführung einer weissen Zone, die gemäss Richtplan auf ihrem Gebiet angedacht ist, beschliessen. Inhaltlich legen die Gemeinden die Höhen und Längen der Gebäude fest, die Grünflächenziffern oder die Erschliessung. Keine detaillierten Vorgaben sollen jedoch in Bezug auf sonst typische Dinge wie Ausnutzungen, Abstände, Raumhöhe, Gestaltungsplanpflicht, etc. gemacht werden. Wenn eine Gemeinde eine Zone ablehnt, kommt diese nicht zustande.

Wenn diese drei Voraussetzungen erfüllt sind, steht eine weisse Zone bereit. Damit aber entsprechend gebaut werden kann, muss eine vierte Hürde genommen werden: eine Vereinbarung unter Privaten.

Wer in einer weissen Zone bauen will, muss mit den Anrainern eine privatrechtliche Regelung für die Realisierung des Bauprojekts abschliesen. Diese regelt die Abgeltung von Vor- und Nachteilen. Dieser Mechanismus spielt nicht nur zwischen Eigentümern in der Zone gegenüber jenen ausserhalb, sondern auch zwischen jenen innerhalb der Zone.

Erst wenn diese Vereinbarung vorliegt, kann das entsprechende Baugesuch eingereicht werden. Man hofft damit, Einsprachen und so Verzögerungen beim Bau zu vermeiden. Das Recht zur Einsprache bleibt auch mit einer Vereinbarung bestehen.

Zeitachse für die konkrete Umsetzung

Die erwähnten vier Prozessschritte nehmen Zeit in Anspruch. Bis der Richtplan und das revidierte PBG in Kraft treten können, werden noch ca. zwei bis drei Jahre vergehen. Die anschliessenden Gemeindebeschlüsse über die Einführung der vorgesehenen Zonen werden nochmals rund zwei Jahre benötigen. Schliesslich müssen die konkreten Bauprojekte erarbeitet und die Einigungen unter den Privaten erzielt werden. Es dauert daher noch rund 10 bis 12 Jahre, bis das erste Haus in einer weissen Zone steht.

Akzeptanz – eine erste Einschätzung

Die Schaffung der weissen Zonen ist ein weitreichendes und mutiges Vorhaben. Es würden Wohnbauten in einem Massstab ermöglicht, den die Schweiz so noch nicht kennt. Daher steht die Frage im Raum, wie viel Goodwill und wie viel Opposition das Instrument erfahren wird.

Das Basispapier der Autoren Thomas Held et al. wurden Parteien und Gemeinden zugestellt und der Baudirektor informierte an einem Anlass über die weissen Zonen. Ebenso wurden die weissen Zonen an Fachtagungen vorgestellt und intensiv diskutiert. Geplant sind weitere Anlässe mit kommunalen Verwaltungsstellen.

Obwohl bis jetzt kein Gegenwind spürbar ist, gibt es verschiedene Knackpunkte. Es wird in der Regel nicht auf der grünen Wiese gebaut, es müssen bestehende Gebäude komplett weichen. Dies hat auch eine ökologische Dimension.

Ein zweites Thema ist die Baukultur. Die weissen Zonen bringen fast zwangsläufig eine grossvolumige Bauweise mit sich. Diese wirft, neben den funktionalen Vorteilen, auch städtebauliche Fragen auf. Entsprechende Bauten werden tendenziell als unattraktiv angesehen. Dies kann dazu führen, dass bauwilligen Eigentümern und Generalunternehmern Misstrauen entgegengebracht wird. Speziell im Vorfeld einer Gemeindeabstimmung, wenn über eine konkrete Zone beschlossen wird, lassen sich suggestive, unattraktive Bilder möglicher Bauten heraufbeschwören, die eine ablehnende Haltung fördern.

Damit eine Zone Zuspruch findet, sind daher wohl zwei Dinge nötig: Einerseits die überwiegende Überzeugungskraft der beiden grossen Vorteile – preisgünstige Wohnungen und Bevorzugung von Zugerinnen und Zugern bei der Vermietung der neuen Bauten. Darüber hinaus braucht es starke Fürsprecher, die bereit sind, sich für die Schaffung einer konkreten Zone zu exponieren. Opposition zu machen, ist fast immer einfacher, als Zuspruch zu gewinnen.

Ist eine Zone realisiert, können die nötigen Vereinbarungen unter Privaten einen weiteren möglichen Stolperstein darstellen. Schon unter geltendem Recht zeigen sich bei grösseren Vorhaben Schwierigkeiten, eine Einigung unter mehreren Eigentümern zu erreichen.

Resümee

Die Absicht der Zuger, weisse Zonen zu realisieren, ist mutig und ambitioniert. Gebannt werden zahlreiche Agglomerationen die Entwicklung verfolgen. Der grosse Handlungsdruck legt nahe, dass mehrere Kantone dem Zuger Beispiel folgen werden.

Da die Legiferierung noch Jahre in Anspruch nehmen wird, besteht genügend Raum für Anpassungen, auch wenn bereits jetzt gehandelt werden sollte.

Die Zuger Erfahrungen werden ein Gewinn für die ganze Schweiz bedeuten. Nicht zuletzt für Zürich. Denn Flächen, die grundsätzlich für weisse Zonen geeignet wären, sind höchst wahrscheinlich zahlreich vorhanden.